實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品直接補(bǔ)貼的原因 1．世貿(mào)組織規(guī)則的基本要求 世貿(mào)組織談判要求在農(nóng)業(yè)中采取更加自由化和市場(chǎng)化的政策。一方面，要減少國(guó)內(nèi)支持政策對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲影響作用，另一方面，又不能使農(nóng)民的利益受到損失。因此，有必要改變對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼方法。 2．農(nóng)業(yè)支持政策目標(biāo)的多元化 直接補(bǔ)貼產(chǎn)生還有一個(gè)重要原因，就是對(duì)農(nóng)村社會(huì)和環(huán)境目標(biāo)的重視程度日益增強(qiáng)，對(duì)農(nóng)村其他非經(jīng)濟(jì)問(wèn)題包括就業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重視程度日益加強(qiáng)。為了讓農(nóng)民不過(guò)度使用農(nóng)村資源，或者為了使農(nóng)村地區(qū)不因農(nóng)民的過(guò)度外流而荒蕪而采用的各種各樣特殊的自主和補(bǔ)貼措施，主要是地區(qū)援助與發(fā)展計(jì)劃、資源停用和環(huán)境保護(hù)計(jì)劃等。 3．在市場(chǎng)基礎(chǔ)上維持有效率農(nóng)業(yè)的需要 直接補(bǔ)貼已經(jīng)成為最重要的農(nóng)業(yè)政策之一。美國(guó)和歐盟對(duì)直接補(bǔ)貼政策的重視程度和強(qiáng)調(diào)程度均非常高。從具體實(shí)施的時(shí)間和力度上看，都是美國(guó)在先，歐盟次之，日本居后。美國(guó)的改革是全面的，力度最強(qiáng)，直接補(bǔ)貼措施與當(dāng)前生產(chǎn)徹底脫鉤；歐盟的改革也較全面，但是尚未與當(dāng)前的生產(chǎn)完全脫鉤。農(nóng)民現(xiàn)在能夠享受到的直接補(bǔ)貼額還與目前的生產(chǎn)有聯(lián)系，盡管有一些約束條件；日本的直接補(bǔ)貼僅僅是地區(qū)性的、局部的。美國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和市場(chǎng)價(jià)格完全是開(kāi)放的，與世界市場(chǎng)是一體化的；歐盟的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和市場(chǎng)價(jià)格與世界市場(chǎng)仍然有一定的距離，盡管程度已經(jīng)大大減弱；而日本的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)與世界市場(chǎng)的距離更大。 4．有利于降低補(bǔ)貼運(yùn)作的成本 從具體操作實(shí)施上看，美國(guó)的脫鉤補(bǔ)貼在美國(guó)的具體情況下，相當(dāng)簡(jiǎn)單，在核實(shí)基期產(chǎn)量之后，現(xiàn)在每年的補(bǔ)貼過(guò)程幾乎不用任何操作成本，農(nóng)民不需要申報(bào)，政府不需要核實(shí)，只要按照每年聯(lián)邦政府確定的單位標(biāo)準(zhǔn)向農(nóng)民轉(zhuǎn)賬發(fā)錢(qián)就行了。 歐盟按照種植面積進(jìn)行補(bǔ)貼的情況則要復(fù)雜得多。農(nóng)民每年都需要將種植情況申報(bào)，政府還要核實(shí)，管理過(guò)程較為復(fù)雜，操作成本高。歐盟、美國(guó)和日本在環(huán)境保護(hù)和地區(qū)發(fā)展計(jì)劃方面的政策實(shí)施過(guò)程，更為復(fù)雜一些。尤其是美國(guó)的土地休耕保護(hù)，實(shí)際上是按個(gè)案處理的，需要對(duì)農(nóng)戶的申請(qǐng)逐個(gè)審查比較，并確定是否補(bǔ)貼以及補(bǔ)貼多少。 美國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品直接補(bǔ)貼政策 1．生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼 美國(guó)這種直接補(bǔ)貼是最典型的脫鉤收入補(bǔ)貼。其法律依據(jù)是1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改進(jìn)與改革法案。該法案對(duì)于種植小麥、玉米、高粱、燕麥、水稻和棉花的農(nóng)民，按照基期的生產(chǎn)數(shù)量進(jìn)行直接收入補(bǔ)貼。農(nóng)民可能獲得的直接補(bǔ)貼只與其所生產(chǎn)的產(chǎn)品類(lèi)別和數(shù)量以及政府所規(guī)定的單位重量補(bǔ)貼額有關(guān)，具有生產(chǎn)決策的靈活性，因此稱為生產(chǎn)靈活性補(bǔ)貼。需要關(guān)注的是2002年5月公布的有關(guān)美國(guó)新農(nóng)業(yè)法規(guī)定，即今后10年里政府用于農(nóng)業(yè)的撥款將達(dá)1900億美元，比目前實(shí)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的開(kāi)支增加了80%。新農(nóng)業(yè)法表明布什政府的農(nóng)業(yè)政策發(fā)生重大變化。 2．土地休耕保護(hù)計(jì)劃 土地休耕保護(hù)計(jì)劃最早是根據(jù)1985年“食品安全法案”，當(dāng)時(shí)的目標(biāo)是休耕4500英畝耕地。1996年的“聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改進(jìn)與改革法案”延長(zhǎng)了這項(xiàng)計(jì)劃，計(jì)劃到2002年休耕保護(hù)土地3640萬(wàn)英畝。按照這項(xiàng)計(jì)劃，農(nóng)民可以自愿提出申請(qǐng)，與政府簽訂長(zhǎng)期合同，將那些易發(fā)生水土流失或者具有其他生態(tài)敏感性的耕地轉(zhuǎn)為草地或者林地。全國(guó)對(duì)每個(gè)農(nóng)民的補(bǔ)貼額平均為5000美元。1996年美國(guó)政府調(diào)整其執(zhí)行長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的土地休耕輪作政策，支持農(nóng)民擴(kuò)大耕作面積，進(jìn)而擴(kuò)大出口，從而影響世界糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格。 3．農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)貼 （1）災(zāi)害救濟(jì)政策：根據(jù)每年自然災(zāi)害發(fā)生后的情況確定，被視為“綠箱”政策。（2）特大災(zāi)害保險(xiǎn)政策：農(nóng)民只需要對(duì)每種作物交納60美元的手續(xù)費(fèi)就可以參加。（3）多種災(zāi)害保險(xiǎn)政策：從類(lèi)別上看，可以細(xì)分為單個(gè)農(nóng)場(chǎng)的產(chǎn)量保險(xiǎn)、單個(gè)農(nóng)場(chǎng)收入保險(xiǎn)、以縣為單位的產(chǎn)量保險(xiǎn)、以縣為單位的作物收入保險(xiǎn)等。由于不能充分滿足WTO“綠箱”政策的標(biāo)準(zhǔn)，也由于美國(guó)的黃箱政策支出減少，因此美國(guó)主動(dòng)將此類(lèi)保險(xiǎn)政策支出列為黃箱政策。 歐盟的農(nóng)產(chǎn)品直接補(bǔ)貼政策 1．按種植面積補(bǔ)貼 按照歐盟2000年農(nóng)業(yè)改革計(jì)劃，谷物的支持價(jià)格在兩年之內(nèi)降低15%。而油料、蛋白作物則按世界市場(chǎng)價(jià)格。為部分地彌補(bǔ)價(jià)格降低對(duì)收入的影響，農(nóng)民可按照面積和產(chǎn)量獲得政府的補(bǔ)貼。 2．休耕補(bǔ)貼 休耕補(bǔ)貼分為兩種，一種是面積補(bǔ)貼所涉及到的，每年同面積補(bǔ)貼一起申報(bào)，作為享受面積補(bǔ)貼的條件，大農(nóng)場(chǎng)必須休耕10%。另一種多年性休耕，至少休耕10年以上。100公頃以下的農(nóng)場(chǎng)最多10公頃。 3．環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼 基本原則是：自愿參加，至少5年，遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。多年性休耕補(bǔ)貼是列在環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼項(xiàng)目之下的。 2002年7月，歐盟委員會(huì)已經(jīng)計(jì)劃對(duì)其每年400億歐元的農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行改革，降低農(nóng)作物補(bǔ)貼，切斷產(chǎn)出和補(bǔ)貼之間的傳統(tǒng)聯(lián)系，將對(duì)具有40年歷史的共同農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行廣泛的改革。這個(gè)改革將改變15個(gè)成員的農(nóng)業(yè)面貌。 日本的農(nóng)產(chǎn)品直接補(bǔ)貼政策 日本對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼主要是2000年新出臺(tái)的對(duì)山區(qū)、半山區(qū)的直接支付制度。這種措施要符合兩個(gè)基本條件：（1）受補(bǔ)貼地區(qū)是客觀條件不利的地區(qū)。（2）補(bǔ)貼的額度控制在一定的范圍內(nèi)，不超過(guò)地區(qū)由于條件不利所受到的損失。此項(xiàng)補(bǔ)貼的對(duì)象是根據(jù)有關(guān)法規(guī)劃定的山區(qū)和半山區(qū)的農(nóng)田。對(duì)農(nóng)田的條件要求包括：至少1公頃以上毗連成塊，坡度大，地塊小而必須規(guī)整的草地，有坡度的人工草地，其他特殊情況如農(nóng)民老齡化比例高，荒地比例高等。補(bǔ)貼的理論標(biāo)準(zhǔn)是山區(qū)、半山區(qū)與平原地區(qū)的生產(chǎn)成本差異的80％。具體標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)水田、草地和人工草地分別設(shè)定，并按陡坡地和非陡坡地設(shè)定兩極標(biāo)準(zhǔn)。每個(gè)農(nóng)戶每年可以享受的補(bǔ)貼上限為100萬(wàn)日元。政府為此支付的財(cái)政總支出為700億日元。 歐美日農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策的意義 分析美國(guó)、歐盟和日本對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼做法，可以得出四點(diǎn)結(jié)論： 1．從間接補(bǔ)貼到直接補(bǔ)貼雖然是一個(gè)必然的趨勢(shì)，但過(guò)去的間接補(bǔ)貼也是一個(gè)合理存在的歷史過(guò)程。只有有了過(guò)去的間接補(bǔ)貼的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，才有今天對(duì)直接補(bǔ)貼的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐。國(guó)外是這樣，我國(guó)也一樣。特別在我國(guó)改革開(kāi)放過(guò)程中，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)渡中，對(duì)于流通環(huán)節(jié)的間接補(bǔ)貼是一個(gè)難以回避的過(guò)程，也是一個(gè)不可逾越的階段。 2．最終補(bǔ)貼的落實(shí)都要以農(nóng)民的土地面積為依據(jù)。從上面對(duì)美國(guó)、歐盟和日本的補(bǔ)貼政策敘述中可以看出，無(wú)論采取什么方法計(jì)算農(nóng)民應(yīng)得的補(bǔ)貼數(shù)額，最終落實(shí)都要以農(nóng)民的土地面積為依據(jù)。不同之處在于美國(guó)基期土地面積確定以后就不再變動(dòng)，而歐盟有些作物作為補(bǔ)貼依據(jù)的土地面積每年要發(fā)生變動(dòng)。 3．并非種植所有作物與所有地區(qū)都能得到直接補(bǔ)貼。如美國(guó)享受補(bǔ)貼的作物為小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、水稻、棉花、大豆、油料和花生；歐盟的補(bǔ)貼限于各種谷物、油料作物、豌豆、蠶豆等蛋白作物、麻類(lèi)等纖維作物；日本則將補(bǔ)貼控制在有客觀不利條件的山區(qū)、半山區(qū)。這表明，直接補(bǔ)貼的發(fā)放要與國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持相統(tǒng)一，主要扶持那些具有劣勢(shì)的作物和地區(qū)，以提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，推進(jìn)不同地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。 4．從具體操作實(shí)施過(guò)程看，補(bǔ)貼的操作成本不同。美國(guó)的方案相當(dāng)簡(jiǎn)單，操作成本低，農(nóng)民不需要申報(bào)，政府也無(wú)需核實(shí)，只要按照政府確定的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)貼數(shù)額。而歐盟的方案則較為復(fù)雜，操作成本較高，農(nóng)民每年都要將種植情況向政府申報(bào)，政府還要核實(shí)。 農(nóng)產(chǎn)品直接補(bǔ)貼政策的差異性分析 1．補(bǔ)貼目標(biāo)不同 從保護(hù)性補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)目標(biāo)看，美國(guó)主要是基于“農(nóng)民收入平價(jià)”原則，試圖通過(guò)大規(guī)模補(bǔ)貼把農(nóng)民收入提高到與城市居民大體相等的水平。由于這一原則與農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求存在矛盾，補(bǔ)貼帶來(lái)的過(guò)剩農(nóng)產(chǎn)品需要到國(guó)際市場(chǎng)上釋放，結(jié)果表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易爭(zhēng)端加劇。 2．補(bǔ)貼的形成機(jī)制不同 一是補(bǔ)貼的執(zhí)行主體不同 我國(guó)保護(hù)價(jià)收購(gòu)執(zhí)行的主體是國(guó)有糧食企業(yè)，它既承擔(dān)著按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧的政府職能，又要承擔(dān)順價(jià)銷(xiāo)售的企業(yè)經(jīng)營(yíng)職能。在一個(gè)企業(yè)內(nèi)部兼有政府委托的保護(hù)和企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的雙重職能，使企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為和盈虧財(cái)務(wù)在企業(yè)與政府之間無(wú)法界定，難以劃清，再加上企業(yè)的主觀逐利行為使得本來(lái)就不清楚的利益關(guān)系變得更為復(fù)雜。而美國(guó)執(zhí)行價(jià)格支持性收購(gòu)的主體是美國(guó)的“農(nóng)產(chǎn)品信貸公司”，它隸屬于聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部，是一個(gè)國(guó)營(yíng)事業(yè)單位。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司的職員是美國(guó)農(nóng)業(yè)部農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局的聯(lián)邦公務(wù)員，由聯(lián)邦政府支付工資，它的主要功能是實(shí)施聯(lián)邦政府對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策。該公司可以收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品，也可以直接支付農(nóng)民所得補(bǔ)貼。與我國(guó)國(guó)有糧食企業(yè)相比，美國(guó)和歐盟的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司職能單一，只承擔(dān)政府的補(bǔ)貼職能，沒(méi)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)任務(wù)，不存在自己的利益，它是國(guó)家利益的代表，又是農(nóng)民利益的保護(hù)者。 二是補(bǔ)貼的參照依據(jù)不同 我國(guó)的保護(hù)價(jià)是由政府制定的，而政府制定保護(hù)價(jià)參考依據(jù)是市場(chǎng)價(jià)。但由于我國(guó)的糧食收購(gòu)是由國(guó)有糧食企業(yè)壟斷，沒(méi)有形成公平競(jìng)爭(zhēng)的主體和競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，所以糧食的市場(chǎng)價(jià)也不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。這種不是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的所謂市場(chǎng)價(jià)就不可能反映糧食的真正的供求關(guān)系。在這種情況下，政府定價(jià)的隨意性比較大，糧食企業(yè)收購(gòu)過(guò)程中的隨意性更大，農(nóng)民經(jīng)常反映的壓級(jí)壓價(jià)就是這種價(jià)格形成機(jī)制不公平的表現(xiàn)。而美國(guó)的差價(jià)補(bǔ)貼是事先確定一個(gè)目標(biāo)價(jià)格，然后按目標(biāo)價(jià)格與實(shí)際的平均市場(chǎng)價(jià)格之差對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼。這種平均市場(chǎng)價(jià)是在糧食價(jià)格徹底放開(kāi)，糧食市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分的前提下形成的。農(nóng)民得到的高于市場(chǎng)價(jià)的差價(jià)補(bǔ)貼是一種實(shí)實(shí)在在的國(guó)家給予的額外補(bǔ)貼。所以，多年來(lái)，美日歐農(nóng)業(yè)部沒(méi)有接到一例農(nóng)民反映補(bǔ)貼資金運(yùn)作不當(dāng)?shù)耐对V。 三是補(bǔ)貼的預(yù)算方式不同 美國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司經(jīng)國(guó)會(huì)立法批準(zhǔn)，每年可以在300億美元的限額內(nèi)直接向美國(guó)財(cái)政部借貸周轉(zhuǎn)金，作為執(zhí)行農(nóng)業(yè)部農(nóng)民補(bǔ)貼與價(jià)格支持政策而發(fā)放給農(nóng)民補(bǔ)貼款。這筆借款均在下年度國(guó)會(huì)審議通過(guò)的撥款法案中沖銷(xiāo)。美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算將這一類(lèi)支出列為強(qiáng)制性支出，而農(nóng)業(yè)部聯(lián)邦公務(wù)員的工資則屬于靈活性支出。就是說(shuō)，美國(guó)政府若財(cái)政困難，公務(wù)員的工資可以不發(fā)，但對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼不會(huì)不給。而我國(guó)對(duì)保護(hù)價(jià)的補(bǔ)貼往往缺少預(yù)期和硬性的預(yù)算約束。究竟需要多少預(yù)算支出事先心中無(wú)數(shù)，事中資金往往不能兌現(xiàn)，特別是地方政府的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金不能全部到位，事后由于超支過(guò)大，預(yù)算無(wú)法解決，形成掛賬。 通過(guò)與國(guó)外的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施的比較，我們可以看出： 1．我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出少，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度小 我國(guó)屬于“綠箱”措施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出很少，占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比例很低。我國(guó)“黃箱”措施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比例為1．23%，同期美國(guó)和歐盟對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼已分別占到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的50%和60%，日本更是高達(dá)76.7%。 2．我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施少，對(duì)農(nóng)業(yè)的影響程度低 我國(guó)目前還沒(méi)有“藍(lán)箱”措施的補(bǔ)貼。在“綠箱”補(bǔ)貼措施中，其他國(guó)家所采用的保險(xiǎn)補(bǔ)貼、休耕等資源停用補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼等在我國(guó)還是空白，同時(shí)我國(guó)還沒(méi)有啟用對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。對(duì)農(nóng)民主要采用價(jià)格支持等間接補(bǔ)貼，農(nóng)民得到的補(bǔ)貼是間接的，從補(bǔ)貼中使農(nóng)民得到的利益在效果上不明顯。 相關(guān)鏈接 綠箱政策和黃箱政策 WTO農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼包括國(guó)內(nèi)支持和出口補(bǔ)貼兩部分。國(guó)內(nèi)支持措施可分為兩類(lèi)，一類(lèi)是不引起貿(mào)易扭曲的政策，叫“綠箱”政策，它是指政府執(zhí)行某項(xiàng)農(nóng)業(yè)計(jì)劃時(shí)，其費(fèi)用由納稅人負(fù)擔(dān)而不是從消費(fèi)者中轉(zhuǎn)移而來(lái)，且對(duì)生產(chǎn)者沒(méi)有影響的農(nóng)業(yè)支持措施，這些政策都可以免于減讓承諾。另一類(lèi)是可以產(chǎn)生貿(mào)易扭曲的政策，叫“黃箱”政策，要求予以削減，用“支持總量”（AMS）來(lái)進(jìn)行數(shù)量表示。國(guó)內(nèi)支持減讓承諾的政策范圍包括：價(jià)格支持，營(yíng)銷(xiāo)貸款，面積補(bǔ)貼，牲畜數(shù)量補(bǔ)貼，種子、肥料、灌溉等投入補(bǔ)貼，某些有補(bǔ)貼的貸款計(jì)劃等。