4、保障措施2002年以來，由于中國已加入世貿(mào)組織和紡織品配額的逐步取消，中國紡織品對美出口出現(xiàn)了明顯增長。2003年7月24日，由美國14個主要貿(mào)易協(xié)會組成的紡織纖維業(yè)聯(lián)盟正式向紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會（CITA）提出申請，要求對從2003年1月1日起取消配額限制的部分紡織品實施特別保障措施，產(chǎn)品涉及4個領(lǐng)域：（1）針織布；（2）棉及人造纖維手套；（3）棉及人造纖維袍服；（4）棉及人造纖維胸罩。 　　2003年8月18日，有關(guān)手套的訴訟被美國紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會駁回，11月17日，CITA決定對從中國進(jìn)口的針織布、胸衣、袍服啟動特別保障措施，并單方面宣布對上述3種產(chǎn)品實行進(jìn)口配額限制，即年進(jìn)口增長率不得超過7.5%.美國政府對中國的3種紡織品提起的特別保障措施不合法，不合理，是一種隨意性極大的貿(mào)易保護(hù)行為，美國的紡織業(yè)貿(mào)易政策在具有強大政治影響力的紡織業(yè)者操縱下，嚴(yán)重政治化。美國此次特保措施的實施存在以下嚴(yán)重問題：CITA公布的對紡織品提出特保申請的程序本身存在以下嚴(yán)重問題：（1）《程序》對“同類和直接競爭產(chǎn)品”、“市場擾亂”、“貿(mào)易有序發(fā)展”等關(guān)鍵概念均未定義。因此《程序》缺乏啟動磋商程序的實體判定標(biāo)準(zhǔn)，增加了適用上的不確定性和有關(guān)部門的自由裁量權(quán)，不符合世貿(mào)組織透明度原則。中國認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對特保條款的有關(guān)概念作進(jìn)一步明確解釋。 　　美國國內(nèi)的有關(guān)法律對上述有關(guān)概念有直接或間接說明。例如，根據(jù)《貿(mào)易法》第202條，“同類和直接競爭產(chǎn)品”必須考慮以下因素：（1）產(chǎn)品實際特征（2）關(guān)稅待遇（3）生產(chǎn)過程，例如在哪里和如何生產(chǎn)（4）其使用（5）分銷渠道等；1974年貿(mào)易法421（C）（1）對“市場擾亂”有定義。421（d）進(jìn)一步提出，為了判定存在市場擾亂，必須提供數(shù)據(jù)證明，進(jìn)口激增，對國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的價格影響；價格和進(jìn)口激增之間的關(guān)系，和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)直接競爭；《1974年貿(mào)易法》第406條和《1930年關(guān)稅法》第七部分都提到了“實質(zhì)損害”。關(guān)稅法把它定義為“inconsequential， immaterial or unimportant”。406條雖然沒有定義，但是其歷史里，把它和在201部分的“嚴(yán)重傷害”作了對比。相對來說，它比嚴(yán)重傷害要輕，就現(xiàn)實傷害還是威脅而言都是如此。在衡量時應(yīng)當(dāng)考慮的三個相關(guān)因素是，在202（C）（1）（A）生產(chǎn)設(shè)備閑置、不能在正常利潤水平盈利、失業(yè)。其它相關(guān)因素還包括生產(chǎn)、銷售、存貨、設(shè)備利用率、市場份額、就業(yè)、工資、生產(chǎn)率、盈利、資本支出、研究和發(fā)展支出的綜合考慮。 　　而《程序》沒有任何關(guān)于有關(guān)定義及其實施的明確說明。 　　（2）《程序》規(guī)定了申請方的條件，包括代表生產(chǎn)同類或直接競爭產(chǎn)品的生產(chǎn)商以及代表生產(chǎn)同類或直接競爭產(chǎn)品部件的生產(chǎn)商等，中方認(rèn)為，中國加入世貿(mào)組織的議定書中沒有關(guān)于誰可以提出申請的說明。因此有關(guān)申請人問題應(yīng)當(dāng)以《保障措施協(xié)議》為依據(jù)?！侗Ｕ洗胧﹨f(xié)議》明確規(guī)定只有直接競爭和代表國內(nèi)生產(chǎn)同類產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)商才有資格提出申請。因此美國的做法不符合世貿(mào)組織《保障措施協(xié)定》及其有關(guān)判例和中國加入世貿(mào)組織法律文件的規(guī)定。 　?。?）程序?qū)υa(chǎn)于中國的紡織品服裝產(chǎn)品的進(jìn)口與產(chǎn)生市場擾亂之間的因果關(guān)系缺乏明確規(guī)定，這不符合中國加入工作組報告書242段（a）項關(guān)于在提請磋商前向中國闡明“原產(chǎn)于中國產(chǎn)品的作用”的規(guī)定。程序雖然要求上訴時必須提供產(chǎn)品描述、有關(guān)進(jìn)口、生產(chǎn)狀況和市場份額的資料，但是憑這些簡單的資料并不能說明從中國進(jìn)口和美國市場擾亂的必然聯(lián)系。在缺乏利潤、市場價格、就業(yè)等數(shù)據(jù)的條件下，衡量美國同類和競爭產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的受損情況就更武斷。程序雖然要求提供資料，說明從中國進(jìn)口對國內(nèi)同類和直接競爭產(chǎn)品生產(chǎn)的影響，包括價格等，但是這樣的要求是作為“額外數(shù)據(jù)”要求被提出的。 　?。?）程序?qū)ι暾埛教峤徊牧先狈?yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，僅規(guī)定申請方應(yīng)提供“可獲得的信息”（available data），而根據(jù)中國加入世貿(mào)組織報告書242（a）的規(guī)定，美方在請求與中國進(jìn)行磋商前，應(yīng)當(dāng)提供關(guān)于磋商請求的原因和理由的詳細(xì)事實說明，美方規(guī)則實際上降低了對此項信息的審查標(biāo)準(zhǔn)。而此種情況恰恰是采取措施最重要的前提條件。 　　（5）程序第3條規(guī)定，委員會可以主動地考慮原產(chǎn)于中國的紡織品服裝進(jìn)口是否由于市場擾亂，威脅阻礙本國產(chǎn)品貿(mào)易的有序發(fā)展。中國入世工作組報告242段中，并沒有這個條款。 　　（6）程序第4條對再次提起申請做出了規(guī)定，而中國加入工作組報告書第242（f）段已明確規(guī)定對同一種產(chǎn)品不得重新實施這一措施。第242（f）段是1997年中美紡織品協(xié)議第8段（f）款的翻版，“不得重新實施”（without reapplication）是中方對美方原談判案文之反建議。中方要求對同一產(chǎn)品不得重新實施設(shè)限措施是對接受紡織品保障措施的一種妥協(xié)，也是對該措施施加的一種限制，美方在談判中已接受。但美方在其實施程序中卻有關(guān)于“重新實施”的規(guī)定。 　?。?）實施措施缺乏公平和公正。就保障措施對貿(mào)易的不利影響議定適當(dāng)?shù)馁Q(mào)易補償方式是世貿(mào)組織《保障措施協(xié)定》的基本原則之一，也是確保保障措施得以公平和公正適用的前提條件，而美方規(guī)則中無此規(guī)定。 　?。?）《程序》沒有將請求及時告知被申請人的規(guī)定。通知被申請人是調(diào)查機關(guān)的基本義務(wù)，也是被申請人應(yīng)當(dāng)享有的最基本的權(quán)力之一，是被申請人及時作出抗辯的一個最基本的前提條件。雖然美方有關(guān)商業(yè)機密信息依法當(dāng)受保護(hù)，但是有關(guān)信息至少應(yīng)當(dāng)對被申請方及其律師公開，否則就損害了被申請方的抗辯權(quán)?！冻绦颉芬?guī)定的30天公眾評論期也過短，被申請方和其他關(guān)系利害方不可能有充分時間收集材料，發(fā)表意見，不能保護(hù)中國出口方和其他有關(guān)利害關(guān)系人提出批評意見的權(quán)利。 　　美國申請方在提出特保的申請中，也存在提供的數(shù)據(jù)和論據(jù)粗糙并帶有主觀任意性，不能證明從中國進(jìn)口對美國國內(nèi)市場的干擾的嚴(yán)重缺陷。 　　申請中雖然列出了來自全球和中國的進(jìn)口，中國占的份額，美國產(chǎn)品、外國產(chǎn)品和中國產(chǎn)品的市場占有率表格，但是用這些有限的數(shù)據(jù)說明進(jìn)口和生產(chǎn)狀況并不充分。申請中雖然也列出了美國生產(chǎn)和市場份額的下降，但是未能說明這些下降與從中國進(jìn)口直接相關(guān)。按照特保措施的要求，“在認(rèn)定是否存在市場擾亂時，受影響的世貿(mào)組織成員應(yīng)考慮客觀因素，包括進(jìn)口量、進(jìn)口產(chǎn)品對同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品價格的影響以及此類進(jìn)口產(chǎn)品對生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響”，但美國紡織纖維業(yè)聯(lián)盟的上訴書未能提供充分資料說明這種相關(guān)性的存在。 　　此外，指責(zé)從中國進(jìn)口紡織品導(dǎo)致美國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的衰退以及工人失業(yè)問題也極為牽強。事實上，為挽救美紡織業(yè)停滯不前和周期性衰退，美大部分紡織品制造商多年前就開始將這類產(chǎn)品的生產(chǎn)過程外包，采購商也不再在本土采購?fù)惍a(chǎn)品。關(guān)于美國紡織業(yè)衰退和就業(yè)人數(shù)減少，其原因有二：一是美國國內(nèi)“去工業(yè)化”的結(jié)果。隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)日益向服務(wù)化轉(zhuǎn)型，需求模式從制造品轉(zhuǎn)向服務(wù)，而同時制造業(yè)的生產(chǎn)率相對服務(wù)大幅提高、與之相關(guān)的制造品價格大幅下降，造成制造業(yè)在美國就業(yè)中的比例持續(xù)減少。這種現(xiàn)象在其他工業(yè)化國家和地區(qū)同樣存在，其原因均與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型密切相關(guān)。二是2000年經(jīng)濟衰退以后，美國的失業(yè)率上升，并不只是制造業(yè)工人失業(yè)。美國工人的失業(yè)更大程度上是來自經(jīng)濟周期因素，而不是貿(mào)易因素。在美國進(jìn)口和貿(mào)易逆差迅速增長的上世紀(jì)90年代，制造業(yè)工人的失業(yè)率從1990年的5.8%下降到2000年的3.6%.進(jìn)口增長與美國工人失業(yè)沒有必然聯(lián)系。 　　就美國對中國設(shè)限的三類紡織品本身來看，其進(jìn)口增加、出口下降并不是發(fā)生于從中國進(jìn)口以后，而是此前幾年就已經(jīng)出現(xiàn)。根據(jù)中國紡織商會對美國袍服國內(nèi)生產(chǎn)情況的研究，1998年以來，除2000年外，美國國內(nèi)袍服產(chǎn)量持續(xù)下降，1998年、1999年和2001年分別下降7.5%、7.2%、40.4%，2002年下降18.7%，以上數(shù)據(jù)表明美國袍服產(chǎn)量大幅下降和市場占有率降低早在2002年該類別一體化以前就已發(fā)生，且降幅最大的年度是在2001年，由此可見美國相關(guān)產(chǎn)業(yè)萎縮是其自身行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不力的結(jié)果，與中國相關(guān)產(chǎn)品的進(jìn)口增長無必然聯(lián)系。與美國的申請方所說的相反，正是國內(nèi)生產(chǎn)減少產(chǎn)生的市場空缺才導(dǎo)致了進(jìn)口的增加。此外，根據(jù)美國勞工統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，1999至2002年，美國服裝零售價格連續(xù)下降，四年累計下降7.5%，其中男裝價格累計下降9.3%，女裝價格累計下降7.4%，服裝零售價格的下降同時也影響了上游紡織服裝廠商的出廠價格。這說明，出口價格下降的最主要原因是美國國內(nèi)服裝零售價格的連續(xù)下降。 　　美國紡織品進(jìn)口商協(xié)會USA－ITA指出，紋胸和行李箱都是勞動密集型產(chǎn)品，本身就適合在中國這樣的國家生產(chǎn)；之前由于配額數(shù)量限制，企業(yè)不得不將行李箱這類產(chǎn)品的組件運到其它國家進(jìn)行加工再出口，現(xiàn)在只不過是結(jié)束了這種不正常的商業(yè)行為，節(jié)省出大量時間和成本。據(jù)稱，美國每年為紡織品和服裝的貿(mào)易保護(hù)付出的代價是130億美元，主要承擔(dān)的是低收入者，因為他們無法買到便宜的服裝。可見，美國應(yīng)做的是解決國內(nèi)工人失業(yè)和轉(zhuǎn)型問題，而不是貿(mào)易保護(hù)。中美貿(mào)易符合美國的根本利益。（社會科學(xué)院美國研究所專家組　本課題受商務(wù)部世界貿(mào)易組織司委托）