3月14日，十屆全國人大第二次會議決定批準(zhǔn)財政部部長金人慶受國務(wù)院委托所作的《關(guān)于2003年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2004年中央和地方預(yù)算草案的報告》。報告中提出，“2004年中央財政需歸還到期國內(nèi)外債務(wù)本金3674億元，加上彌補(bǔ)當(dāng)年赤字3198億元和中央代地方政府發(fā)行的150億元，國債發(fā)行總規(guī)模為7022億元?！? 　　7022億國債對中國經(jīng)濟(jì)意味著什么？巨額國債資金投向何方？1998年以來的積極財政政策是否依然繼續(xù)？尤其在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢下，這些問題更值得討論。 　　“中國的經(jīng)濟(jì)目前處在一個重要的關(guān)口，一方面，去年經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，效益明顯提高，活力有所增強(qiáng)，但是另一方面，中國經(jīng)濟(jì)的許多深層次的矛盾并沒有得到根本的解決?！边@是溫家寶總理在答記者問時對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)做出的判斷，他將這個“關(guān)口”和去年SARS的考驗(yàn)相提并論。在這個“關(guān)口”上，“投資規(guī)模過大，物價上漲的趨勢比較明顯”是兩個重要的問題，而這兩個問題又同時和積極財政政策相勾連。 　　1998年以來，為了應(yīng)對內(nèi)部通貨緊縮和外部金融危機(jī)的影響，我國果斷推出了以發(fā)行長期建設(shè)國債為主要標(biāo)志的積極財政政策，它和“穩(wěn)健的貨幣政策”一起，成為拉動中國經(jīng)濟(jì)增長的兩駕馬車。 　　實(shí)施積極財政政策，一個最為明顯的效應(yīng)就是每年將近兩個百分點(diǎn)的GDP附加值，8000億的長期建設(shè)國債資金帶動兩三萬億的投資，最終奠定了民間大規(guī)模投資的基石。 　　2003年成為一個拐點(diǎn)。在這一年，民間投資以接近30%的速度猛漲，在中國遭遇一場“非典型性戰(zhàn)爭”之后，卻有了一個非典型性的驚喜——GDP增幅達(dá)到9.1%，更大的驚喜是中國徹底走出通貨緊縮困境。 　　但經(jīng)濟(jì)形勢總是跌宕起伏，在我們走出通貨緊縮之后，隨即面臨通脹的風(fēng)險，民間投資已經(jīng)出現(xiàn)過熱趨向，央行明確將2004年的調(diào)控目標(biāo)鎖定在“高度重視防止通貨膨脹和金融風(fēng)險”之上。 　　尚有10000億的國債在建結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目，已經(jīng)形成一批依賴性利益集體和利益機(jī)構(gòu)，財政政策由宏觀調(diào)控的主要手段轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈?jīng)濟(jì)發(fā)展本身的一個常量，財政政策頗有“騎虎難下”之勢。 　　與此同時，十年來最大規(guī)模的稅制改革已經(jīng)拉開大幕，無論是出口退稅改革還是增值稅改革，都需要支付制度成本，它與總體規(guī)模超過7000億的國債一起，對中央財政構(gòu)成挑戰(zhàn)。 　　3月13日，財政部財政科學(xué)研究所所長賈康、財政部綜合司經(jīng)濟(jì)預(yù)測處處長汪義達(dá)、社科院財貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所副所長高培勇、人民大學(xué)教授、中國財政學(xué)會副會長安體富共聚21世紀(jì)圓桌論壇第六期，在激辯中求解財政政策轉(zhuǎn)型的答案。 　　對話--國債支撐兩個點(diǎn)的GDP增長 　　《21世紀(jì)》：從1998年到2003年底，我國已經(jīng)發(fā)行長期建設(shè)國債8000億，實(shí)施積極財政政策六年來，一方面拉動了內(nèi)需，帶動了經(jīng)濟(jì)增長，另一方面也帶來了一些值得注意的問題，有評論認(rèn)為，財政政策已經(jīng)由宏觀調(diào)控的主要手段轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈?jīng)濟(jì)發(fā)展本身的一個常量。我們首先評價一下積極財政政策的實(shí)施效果。 　　汪義達(dá)：1998年開始實(shí)施的積極財政政策，其直接導(dǎo)因是為了應(yīng)對亞洲金融危機(jī)對我國的沖擊和影響，當(dāng)時來自國外的需求明顯降低，我國外貿(mào)出口形勢趨于惡化。上半年出口同比只增長了7.6%，比1997年同期下降了18.6個百分點(diǎn)。這直接影響著當(dāng)年經(jīng)濟(jì)的增長速度，實(shí)際上也可能影響上一屆政府頭一年經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。 　　賈康：外貿(mào)問題給當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展敲響了警鐘，也是決策層下決心實(shí)施積極財政政策的一個重要的因素，因?yàn)?998年5月份外貿(mào)已經(jīng)出現(xiàn)了負(fù)增長。 　　汪義達(dá)：那是連續(xù)22個月以來首次出現(xiàn)的負(fù)增長，好像是下降了1.5%。再加上當(dāng)時宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境相對趨緊，民間的投資積極性不高，市場消費(fèi)需求也比較平淡，國內(nèi)物價又持續(xù)走低，并開始出現(xiàn)下降態(tài)勢。在這種經(jīng)濟(jì)背景下，1998年年中，黨中央、國務(wù)院審時度勢，及時果斷地做出了較大力度地調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策力度的決策，即出臺了積極的財政政策。 　　從2003年開始，國內(nèi)外需求全面恢復(fù)，特別是社會投資出現(xiàn)加速啟動的勢頭，民營經(jīng)濟(jì)投資趨于活躍，經(jīng)濟(jì)增長對政府財政資金的依賴有所減弱，經(jīng)濟(jì)自主增長能力在明顯提高。去年GDP同比增長9.1%，達(dá)到1997年以來的最高增幅，與此有著非常密切的關(guān)系。 　　賈康：對積極財政政策，總體還是要肯定的。1998年以來，5年多的增長過程中，中國經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)這么好，應(yīng)該說跟當(dāng)時下決心果斷采取積極財政政策是相關(guān)聯(lián)的。 　　積極財政政策的主要表現(xiàn)就是長期建設(shè)國債的發(fā)行，連上今年已經(jīng)有9100億，這筆資金同時拉動了配套資金，有很強(qiáng)的放大效應(yīng)。 　　發(fā)行國債也是市場經(jīng)濟(jì)的一種調(diào)控手段，可以認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生變量，這個變量有時候表現(xiàn)強(qiáng)一些，有時候弱一些，但是不可以棄之不用的。關(guān)鍵是如何解決過度依賴的問題，因?yàn)檫^度依賴就會積累過大的風(fēng)險，把負(fù)效應(yīng)放大。 　　安體富：國債的發(fā)行，除了對經(jīng)濟(jì)快速增長的拉動，更為直接的表現(xiàn)就是對中西部的支持和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貢獻(xiàn)。2000年中部投資高達(dá)3943億元，到2002年底通過國債項(xiàng)目支持的水利建設(shè)投資達(dá)到3562億元，相當(dāng)于1950年到1997年全部投入的總和。 　　但是，另一方面，大量發(fā)行國債的負(fù)作用也是明顯的。很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目缺乏科學(xué)論證、盲目上馬，形成一大批“形象工程”、“政績工程”，去年國家審計署對18個重點(diǎn)機(jī)場進(jìn)行審計，發(fā)現(xiàn)已經(jīng)竣工的12個機(jī)場當(dāng)中，有9個虧損，虧損額達(dá)到14.5億。 　　還有就是國債投資對民間投資的“擠出效應(yīng)”，民間投資在去年以前甚至出現(xiàn)零增長或負(fù)增長。 　　更重要的是應(yīng)該防止舊體制復(fù)歸問題，因?yàn)樨斦咛貏e是國債投資偏重于政府計劃調(diào)節(jié)。我們現(xiàn)在正在轉(zhuǎn)軌過程當(dāng)中，要充分認(rèn)識到計劃經(jīng)濟(jì)體制還有很大的影響，如果長期實(shí)施擴(kuò)張性的財政政策，對國債投資規(guī)模不加控制，就有可能強(qiáng)化計劃體制的作用，導(dǎo)致舊體制復(fù)歸。 　　高培勇：積極財政政策用一句話來概括，是一場及時雨，但是，任何舉措的推出，都是既有效益又有成本。這里有三筆賬要算，首先，8000億長期建設(shè)國債，加上彌補(bǔ)一般性財政赤字和償還到期國債，大概26000億，國債負(fù)擔(dān)率上升到25%。 　　第二，就是國債依賴度的問題。國債每年支撐GDP的增長大體上將近兩個百分點(diǎn)，如果丟掉了這種長期建設(shè)國債支撐，會不會跌下來兩個點(diǎn)？如果會，那就說明中國的經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)離不開長期建設(shè)國債支撐。按照邊際收益遞減的規(guī)律，要想保持兩個點(diǎn)的支撐力度，就要不斷加大長期建設(shè)國債的規(guī)模，這又會進(jìn)一步加大國債依賴。 　　第三筆賬就是國債的償付風(fēng)險。在發(fā)新債、還舊債的償付制度安排下，最終表現(xiàn)為國債的發(fā)行能不能順暢，這又取決于每年發(fā)行的國債能不能被市場所吸納，這需要打一個問號。歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過國債流標(biāo)事件，1993年有一次，1983年也有一次。目前的市場環(huán)境一旦出現(xiàn)變化，比如通貨膨脹，國債危機(jī)就有可能爆發(fā)。